EL REGLAMENTO DE INTERIOR Y DE DEBATES
COMO FUENTE DE DERECHO PARLAMENTARIO
GUSTAVO EDUARDO VALERO RODRÍGUEZ
C.I. 6900632
INTRODUCCIÓN
La escogencia del tema que se
desarrollará en el presente trabajo tiene origen en el variado abanico de
inquietudes que surgen respecto a este peculiar instrumento normativo como lo
es el REGLAMENTO DE INTERIOR Y DE DEBATES, como es conocido en Venezuela, pero
que puede ser denominado de diferentes maneras en otros países, como
observaremos mas adelante. Así, en primer término considero que es muy poco lo
que se ha escrito en Venezuela respecto a este tema como también es poco lo que
ha tratado el Derecho Parlamentario en General, lo que de entrada hace más
apropiado su desarrollo, ahora, pese a esta realidad, el REGLAMENTO DE INTERIOR Y DE DEBATES, como
fuente de derecho parlamentario cobra una especial importancia por los
aspectos, que se mencionaran en el transcurso del presente trabajo.
Así mismo, se realizará un breve
análisis de la Sentencia del 20 de Agosto de 2003 de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del Magistrado José Delgado Ocando
sobre el recurso de nulidad interpuesto contra la Reforma del Reglamento de
Interior y de Debates de la Asamblea Nacional de la Republica Bolivariana de
Venezuela, publicado en Gaceta Oficial
numero 37.601 de fecha 02 de enero de 2003, reforma que fuera publicada en
Gaceta Oficial número 37.706 del 06 de junio del año 2003.
En este trabajo me limitare al
Reglamento de Interior y de Debates de la Asamblea Nacional, no obstante es
oportuno mencionar que todos los cuerpos legislativos de la organización
territorial del Estado, regulan su actividad a través de instrumentos de
similar naturaleza. Pero que no serán objeto de estudio del presente análisis,
sin embargo seguro estoy que, varios de los conceptos aquí explicados, podrían,
sin lugar a dudas, aplicarse en esos otros casos.
Es importante indicar en esta corta
introducción, que no se desarrollará la formula del antiquísimo parlamento
británico, ni de sus derivaciones en el mundo (commonwealth) en los cuales, la
costumbre, como es característico en todo su sistema, juega un papel fundamental
como Fuente de Derecho.
I.-LA LEY
Dar inicio al presente trabajo sin
realizar algunas breves reflexiones sobre el significado moderno de LEY, dentro
del estado de derecho nos alejaría de la significación que tiene el Reglamento
de Interior y de Debates, en la conceptualización actual de tal término y es
obvio que sea así, pues en la actualidad tal acepción presenta una diversidad
de configuraciones que escapan totalmente al simple hecho de un instrumento
normativo, abstracto y de carácter general, características estas que también
pueden presentar otras normas, sin que provengan de los cuerpos legislativos de
ahí que en términos, muy generales,
cobre sentido la distinción -Ley en sentido material y en sentido formal-,
sobre todo por la presencia del ejercicio de la potestad reglamentaria, de
instancias de poder distintas al parlamento.
Al respecto el profesor español Manuel
Aragón Reyes en su obra Principios de Derecho Constitucional, específicamente
en el capitulo denominado LA FUNCIÓN LEGISLATIVA DE LOS PARLAMENTOS Y SUS
PROBLEMAS ACTUALES, describe lo siguiente:
“Ley y Reglamento, se presentan pues,
como dos “formas” de expresión del derecho objetivo, que se corresponden,
además, con dos potestades distintas: la potestad legislativa y la potestad reglamentaria.
Esta distinción sin embargo no resuelve, por sí sola, como es obvio, los
problemas del concepto de ley, aunque dejásemos de lado (que ya es dejar)
la espinosa cuestión de las normas
internas (o ”reglamentos”) de los órganos constitucionales distintos del
Gobierno. Y no los resuelve porque la distinción ley-reglamento sólo es posible
constituirla a través de un concepto de ley y no al revés; el reglamento se
explica a partir de la ley y no la ley a partir del reglamento.”
De lo transcrito se evidencia lo
complejo que hoy día resulta dar un concepto de ley a través de sus
características, pues en la medida que se va desarrollando, se van encontrando
similitudes con otras formas normativas cuya potestad se encuentra
legítimamente dispuesta en las constituciones, como es la capacidad de normar
que tienen otros componentes del poder público y más específicamente el Poder
Ejecutivo, así en el caso venezolano tal disposición se encuentra prevista en
el numeral 10 del artículo 236 de nuestro texto fundamental referente a las
atribuciones del Presidente de la República.
De ahí que en la actualidad y ante la
cada vez mas semejanza material de los diversos instrumentos normativos, el
aspecto formal de su creación, pareciera dar luces más claras del concepto de
ley, así Aragón, en la obra ya citada, indica:
En definitiva, función legislativa del
parlamento se identifica con un determinado procedimiento de actuación
parlamentaria: el procedimiento legislativo.
Esta caracterización, únicamente
“procedimental” de la ley, no es, ni mucho menos, desechable y es posible que
hoy sea una de las más seguras para entender lo que las leyes significan. Desde
luego, resulta absolutamente necesaria
para aprehender el concepto de ley. Pero no basta por si sola para dotar a la
ley de sentido por la misma razón de que para ello tampoco basta la exclusiva
concepción “formal”. Parece que la dimensión “procedimental” es capaz de
singularizar una determinada actividad (la elaboración de las leyes), pero no
ofrece todos los apoyos para valorarla y criticarla, (es decir, para
comprenderla), ya que nos daría cuenta de “como” se legisla “que” se legisla;
dejaría, en fin, al margen de la función aquello que en última instancia le
presta sentido: su resultado, o si se quiere, su producto.
Del texto anterior, se desprende que
si bien el aspecto formal de ley como elemento diferenciador no es
absolutamente concluyente, pero tampoco es desechable calificándolo como de los
medios más seguros para tal fin, así la ley podrá entenderse como tal, cuando
es producto de la función parlamentaria, siguiendo todos sus procedimientos,
establecidos primariamente en la constitución y obviamente en el instrumento
objeto de este trabajo…el REGLAMENTO DE INTERIOR Y DE DEBATES.
II DEL REGLAMENTO DE INTERIOR Y DE
DEBATES
II.1 CONCEPTUALIZACION GENERAL
De inicio podríamos indicar que las
normas que rigen a una corporación, a un cuerpo colegiado que delibera y toma
decisiones, que tiene una vida orgánica y una estructura, puede ser de dos
clases: normas que el mismo cuerpo se da y que obligan a sus integrantes porque
reciben su autoridad de la voluntad colectiva de ellos mismos y, normas
extrínsecas, establecidas antes y fuera del cuerpo colegiado, que le dan
existencia a éste y que tiene que acatar porque la autoridad le viene de fuera
y está por encima de sus propias decisiones.
Esta primera distinción nos lleva a
buscar en cada legislación un orden jurídico determinado, cuáles son las reglas
que organizan al Parlamento y que éste no se da a sí mismo, y cuáles son las
que él aprueba y respecto de las cuales, queda a su arbitrio crear y modificar.
Evidentemente, las primeras son las
normas constitucionales, que crean al órgano mismo de la legislación, así como
al Ejecutivo, al Judicial y al Moral, al Electoral, en el caso venezolano; las
constituciones de los estados incluyen reglas tanto sustantivas como
procesales, que se ocupan de organizar al Poder Legislativo, establecen cómo se
integra, determinan sus facultades y señalan a grandes rasgos cuáles son las
etapas de un proceso legislativo.
Respecto de este primer grupo de
normas del derecho parlamentario, no surgen dudas graves sobre su naturaleza
jurídica: son normas que están integradas a la Ley Suprema, normas
constitucionales, en el vértice piramidal en
la que KELSEN identifica a la estructura del Estado. Jerárquicamente,
están por encima de todas las que no comparten su inclusión en el documento
constitucional. Podemos decir que se integran a la parte orgánica de la
Constitución y que, según el contenido específico de cada una de ellas, pueden
ser sustantivas, si confieren facultades y funciones, o adjetivas o procesales
si se ocupan de regular formas y procedimientos para el cumplimiento de esas
funciones.
INFLUENCIA DE LAS FORMAS DE ESTADO Y
DE LOS SISTEMAS DE GOBIERNO EN LOS REGLAMENTOS DE INTERIOR Y DE DEBATES
No cabe duda que la arquitectura
constitucional de cada Estado, en cuanto al diseño de su Forma de Estado o del
Sistema de Gobierno influirán notoriamente en la organización de cada Poder
Legislativo y obviamente del instrumento normativo que las regule.
Así en cuanto a la Forma de Estado;
Federal o Unitaria, usualmente marca la organización de los parlamentos,
específicamente si se adopta o no, la unicameralidad o la bicameralidad, es
decir que el Poder Legislativo cuente o no con dos cuerpos parlamentarios con
competencias exclusivas cada una o con otras de naturaleza complementaria, más
específicamente que el acto parlamentario sea aprobado por ambas para su
definitiva concreción.
La bicameralidad pareciera algo propio
de los Estados Federales, tal cual funciona en el primera nación que asumió
esta fórmula como lo es los Estados Unidos de América, en este tipo de estados
suelen existir dos cámaras una de ellas de representantes cuya composición
obedece a factores demográficos y territoriales en cuanto a la elección de sus
miembros usualmente llamada cámara baja o de representantes y otra alta, la del
senado, en la cual se trata de contar con una representación más equilibrada de
los estados que conforman la unión o federación. Otras formas más complejas
aparecen en sistemas federales como el alemán y otros países europeos.
Mientras que la forma unicameral seria
más propia de los Estados Unitarios pues éstos no están precedidos de
desprendimientos o cesiones de soberanía de Estados preexistentes. No obstante
lo anterior no es una regla pétrea de organización legislativa muestra de ello
son los modelos colombiano y venezolano, el primero con una forma de Estado
Unitario pero con un Poder Legislativo bicameral en contraste con Venezuela,
que siendo un Estado Federal adoptó la formula de unicameralidad.
En cuanto al Sistema de Gobierno,
Presidencialista, Parlamentario (monárquico o parlamentario) o Mixto (Francés),
obviamente influirá notoriamente en la organización del poder legislativo al
desprenderse o no el gobierno o la administración de su propio seno. Así en el
sistema Presidencial el gobierno no emergerá del parlamento (salvo en
situaciones especiales constitucionales) mientras en los Parlamentarios, si,
tal situación coloca a ambas formulas organizativas en costas muy separadas
cuyas diferencias pueden ser tremendas.
Tales circunstancias podría decirse
que la formula organizacional del Poder Legislativo dependerá directamente de
la Forma de Estado o del Sistema de Gobierno adoptado por cada Nación, esto
aunado a las formas supranacionales que se están constituyendo hoy en día, y
siendo esto lo principal es lógico que lo accesorio, es decir, su Reglamento de
Interior y de Debates siga su suerte, es decir se adapte a cada sistema
adoptado.
DEL REGLAMENTO DE INTERIOR Y DE
DEBATES EN LAS CONSTITUCIONES DE VENEZUELA DESDE 1811 HASTA 1999
Ya en la Constitución Federal de 1811,
en el artículo 61 de la Sección Quinta del Capitulo Segundo, dedicado al Poder
Legislativo se hace mención a este tipo de normas, sin darle un nombre
especifico y refiriéndose a las reglas del debate parlamentario, que fue
desarrollándose en todas y cada una de las Constituciones hasta 1961, según se
evidencia de la articulación cronológica que se transcribe a continuación:
1811
61. El proceder de cada Cámara en sus
sesiones, debates y deliberaciones será establecido por ellas mismas, y bajo
estas reglas podrá castigar a cualquiera de sus miembros que las infrinja, o
que de otra manera se haga culpable, con las penas que establezca, hasta
expelerlos de su seno cuando, reunidas las dos terceras partes de sus miembros,
lo decida la unanimidad de los dos tercios presentes.
1819
Titulo 6. Sección Primera. Artículo 8°
Cada Cámara tiene el derecho de establecer los reglamentos que deba observar en
sus debates y discusiones. Pero ninguna de ellas podrá entrar en discusión sino
estuvieren presentes las dos terceras partes de sus miembros ni podrá pasar a
deliberar sobre ningún proyecto de ley sin que haya sido leído y discutido en
tres diferentes sesiones, con intervalos de tres días entre una sesión y otra.
1821
Constitución de Cúcuta-Gran Colombia
Artículo 56. Cada Cámara tiene derecho
de establecer los reglamentos que deba observar en sus sesiones debates y
deliberaciones. Conforme a ellos podrá castigar a cualquiera de sus miembros
que los infrinja, o que, de otra manera, se haga culpable con las penas que
establezcan hasta expelerlos de su seno y declararlos indignos de obtener otros
oficios de confianza o de honor en la República, cuando lo así se decida por el
voto unánime de los dos tercios de los miembros presentes.
1830
Artículo 75. Cada Cámara tiene derecho
de establecer los reglamentos que deba observar en sus sesiones debates y
deliberaciones. Conforme a ellos podrá castigar a cualquiera de sus miembros
que los infrinja, o que, de otra manera, se haga culpable con las penas que
establezcan hasta expelerlos de su seno y declararlos indignos de obtener otros
oficios de confianza o de honor en la República, cuando lo así se decida por el
voto unánime de los dos tercios de los miembros presentes.
1858
Artículo 35. Cada Cámara tiene el
derecho de darse los reglamentos que deba observar en sus sesiones, debates y
deliberaciones, pudiendo establecer en ellos las penas que deban sufrir los
miembros que los infrinjan hasta expelerlos de su seno, si así se decide por
las dos terceras partes de la Cámara.
Artículo 36. Las Cámaras ejercen la
policía en el edificio en que celebren sus sesiones y puedan dictar todas las
medidas que aseguren el libre ejercicio de sus funciones.
1864
35.- Las cámaras tienen el derecho:
1º de darse los reglamentos que deban
observarse en las sesiones y debates.
1874
35.- Las cámaras tienen el derecho:
1º de darse los reglamentos que deban
observarse en las sesiones y debates.
1881
35.- Las cámaras tienen el derecho:
1º de darse los reglamentos que deban
observarse en las sesiones y debates.
1891
35.- Las cámaras tienen el derecho:
1º de darse los reglamentos que deban
observarse en las sesiones y debates.
1893
35.- Las cámaras tienen el derecho:
1º de dictarse los reglamentos que
deban observarse en las sesiones y debates.
1901(aparición del nombre)
Art. 44. Las Cámaras tienen el
derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento
interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el
edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los
espectadores que falten al orden establecido.
1904
Art. 43. Las Cámaras tienen el
derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento
interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el
edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los
espectadores que falten al orden establecido.
1909
Art. 48. Las Cámaras tienen el
derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento
interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el
edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los
espectadores que falten al orden establecido.
1914
Art. 46. Las Cámaras tienen el
derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento
interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el
edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los
espectadores que falten al orden establecido.
1922
Art. 46. Las Cámaras tienen el
derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento
interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el
edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los
espectadores que falten al orden establecido.
1925
Art. 66. Las Cámaras tienen el
derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento
interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el
edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los
espectadores que falten al orden establecido.
1928
Art. 66. Las Cámaras tienen el
derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento
interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el edificio
donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los
espectadores que falten al orden establecido.
1929
Art. 66. Las Cámaras tienen el
derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento
interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el
edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los
espectadores que falten al orden establecido.
1931
Art. 66. Las Cámaras tienen el
derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento
interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el
edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los
espectadores que falten al orden establecido.
1936
Art. 65. Las Cámaras tienen el
derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento
interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el
edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los
espectadores que falten al orden establecido.
1945
Art. 66. Las Cámaras tienen el
derecho:
1.º De dictar su respectivo reglamento
interior y de debates, y de acordar la corrección para los infractores.
2.º De establecer la policía en el
edificio donde se celebren sus sesiones.
3.º De corregir ó castigar á los
espectadores que falten al orden establecido.
1947
Artículo 161. Son atribuciones comunes
a ambas Cámaras:
1ª. Dictar su Reglamento Interior y de
Debates y acordar la corrección de quienes lo infrinjan;
2ª. Establecer y reglamentar el
servicio de policía en el local de sus sesiones;
3ª. Remover los obstáculos para el
ejercicio de sus funciones;
1948
Artículo 161. Son atribuciones comunes
a ambas Cámaras:
1ª. Dictar su Reglamento Interior y de
Debates y acordar la corrección de quienes lo infrinjan;
2ª. Establecer y reglamentar el
servicio de policía en el local de sus sesiones;
3ª. Remover los obstáculos para el
ejercicio de sus funciones;
1953
Son atribuciones del Congreso Nacional:
7º Dictar el Reglamento de Interior y
de debates del Congreso Nacional
1961
Artículo 158. Son atribuciones
privativas de cada uno de los cuerpos legislativos:
1°. Dictar su reglamento y aplicar las
sanciones que en él se establezcan para quienes lo infrinjan. La separación
temporal de un Senador o Diputado sólo podrá acordarse por el voto de las dos
terceras partes de los presentes;
2°. Calificar a sus miembros y conocer
de sus renuncias;
3°. Organizar su servicio de policía;
4°. Remover los obstáculos que se
opongan al ejercicio de sus funciones;
5°. Acordar y ejecutar su presupuesto
de gastos con base a la partida anual que se fije en la ley respectiva;
De los artículos constitucionales
transcritos podemos observar que el constituyente venezolano desde 1811, previo
la existencia de este cuerpo normativo, que es objeto del presente trabajo,
puede observarse que es 1901, donde por primera vez adquiere el nombre como es
conocido hoy en día Reglamento Interior y de Debates, no obstante tal denominación
desaparece en la Constitución de 1961, situación que se repite en la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999.
DEL REGLAMENTO DE INTERIOR Y DE
DEBATES EN LA CONSTITUCIÓN DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
REGLAMENTO, es la denominación que
utilizó el constituyente del 99 para denominar este instrumento normativo
parlamentario (de la peculiaridad del nombre con respecto a la jerarquización
normativa me ocupare más adelante), en efecto los artículos 189, 193 y 194 de
nuestro texto fundamental establecen, lo
siguiente:
Artículo 187. Corresponde a la
Asamblea Nacional:
19.- Dictar su reglamento y aplicar
las sanciones que en él se establezcan.
Artículo 193. La Asamblea Nacional
nombrará Comisiones Permanentes, ordinarias y especiales. Las Comisiones
Permanentes, en un número no mayor de quince, estarán referidas a los sectores
de actividad nacional. Igualmente, podrá crear Comisiones con carácter temporal
para investigación y estudio, todo ello de conformidad con su Reglamento. La
Asamblea Nacional podrá crear o suprimir Comisiones Permanentes con el voto
favorable de las dos terceras partes de sus integrantes.
Artículo 194. La Asamblea Nacional
elegirá de su seno un Presidente o Presidenta y dos Vicepresidentes o
Vicepresidentas, un Secretario o Secretaria y un Subsecretario o Subsecretaria
fuera de su seno, por un período de un año. El Reglamento establecerá las
formas de suplir las faltas temporales y absolutas.
DE LAS CARACTERISTICAS DEL REGLAMENTO
DE INTERIOR Y DE DEBATES EN VENEZUELA
Este instrumento presenta una serie de
características y peculiaridades que, sin duda, lo distingue del resto de las
fuentes normativas, legales y sub legales que conforman el ordenamiento
jurídico de nuestro país, así podríamos realizar las siguientes precisiones:
· EMANA DEL PARLAMENTO NACIONAL PUEDE
ESTABLECER TEMAS DE LA RESERVA LEGAL PERO NO ES UNA LEY FORMAL.
En efecto el Reglamento de Interior y
de Debates, es aprobado por la Asamblea Nacional, incluso con algunas
formalidades propias pero nunca el constituyente desde 1811 lo denominó como
LEY. Tal decisión constitucional puede obedecer a varias razones pero me
atreveré a mencionar una de carácter formal, es decir que el reglamento
parlamentario para su aprobación o reforma, no se encuentra sometido a las
formalidades de la LEY y desde un punto de vista material que el mismo no
comprende un conjunto de normas generales y abstractas que caracterizan a la
LEY. Tal denominación tendrá obviamente un efecto procesal en cuanto al control
de constitucionalidad, como se detallará en la sentencia que más adelante se
transcribirá parcialmente.
· ES UN REGLAMENTO PERO PUEDE ESTABLECER
TEMAS DE LA RESERVA LEGAL
Puede establecer sanciones para sus
integrantes, es decir es tipificador de conductas antijurídicas, elemento de
configuración este, que es de la reserva legal, es decir que sólo pueden ser
establecidos en la ley formal y jamás en una norma de rango sub-legal. No
obstante el constituyente autoriza que en el mismo sean establecidos los tipos
y consecuentes sanciones, por incumplimiento de las propias normas
parlamentarias.
· ORGANIZADOR DE LA ADMINISTRACIÓN DEL
PODER LEGISLATIVO NACIONAL
Obviamente el Reglamento de Interior y
de Debates, regula la actividad legislativa de la Asamblea Nacional, que es su
fin material, pero también organiza su actividad administrativa. Así crea sus
órganos administrativos, los dota de competencias generales e incluso establece
sus mecanismos de control fiscal.
· AUTOCOMPOSICIÓN DE SU REFORMA
Esta es una peculiar característica de
este instrumento, lo normal es que cada tipo de instrumento jurídico esta
precedido de una norma que regula su forma de aprobación o modificación, así la
LEY, viene precedida por la Constitución como también el Reglamento
Presidencial. No obstante este Reglamento, al igual que la propia constitución
establece en su cuerpo mismo los mecanismos formales de su existencia.
· DESARROLLA EL PRINCIPIO DE DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA
El Reglamento de Interior y de Debates,
desarrolla el principio constitucional de democracia participativa, tanto en su
incorporación a los debates parlamentarios como en la creación de unidades
administrativas que canalicen dicha participación en el proceso legislativo.
· CREADOR DEL SISTEMA FUNCIONARIAL
El Reglamento de Interior y de
Debates, crea una modalidad propia de función pública que denomina CARRERA
LEGISLATIVA, para los funcionarios que prestan servicios en la Asamblea
Nacional, estableciendo lineamientos generales de relaciones funcionariales y
ordenando la creación de un régimen de función, que se materializó en el actual
ESTATUTO FUNCIONARIAL DE LA ASAMBLEA NACIONAL, aprobado por el pleno del
Parlamento.
DEL CONTROL CONSTITUCIONAL DEL
REGLAMENTO, SENTENCIA DEL 20 DE AGOSTO DE 2003
DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA SOBRE EL CASO
SESIÓN EXTRAORDINARIA DE LA ASAMBLEA NACIONAL
EFECTUADA EN EL CALVARIO
REFERENTE A LA REFORMA DE SU REGLAMENTO
La competencia para conocer sobre la
inconstitucionalidad del reglamento parlamentario fue establecido en sentencia
previa número 593 del 25 de marzo de 2003, en el curso de la misma causa, por
lo que no fue tratado el punto en la sentencia definitiva de la Sala
Constitucional, y al respecto dispuso lo siguiente:
DE LA COMPETENCIA
En el caso sub júdice, se interpuso un
recurso de nulidad por razones de inconstitucionalidad contra los artículos 11,
16, 20, 77 y 121 de la Reforma parcial del Reglamento Interior y de Debates de
la Asamblea Nacional, aprobada por la Asamblea Nacional en sesión
extraordinaria del 19 de diciembre de 2002, y publicada en Gaceta Oficial nº
37.601, del 2 de enero de 2003, en ejecución directa e inmediata de la norma
contenida en el numeral 19 del artículo 187 de la Constitución de la República
Bolivariana de Venezuela, el cual establece:
“Artículo 187. Corresponde a la Asamblea
Nacional:
(...omisis...)
19.- Dictar su reglamento y aplicar
las sanciones que en él se establezcan”.
Ahora bien, el Texto Constitucional,
en su artículo 336, numeral 2, atribuye a esta Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia la competencia para “Declarar la nulidad total o parcial de
las leyes nacionales y demás actos con rango de ley de la Asamblea Nacional que
colidan con esta Constitución”, es decir, que están sometidos a la jurisdicción
constitucional ejercida por esta Sala todos los actos con rango de ley (de
ejecución directa en inmediata de la Constitución), distintos a las leyes
nacionales, que sean dictados por la Asamblea Nacional, entre los cuales se
encuentra el Reglamento Interior y Debates de la Asamblea Nacional, normativa
de rango legal por el que se establece la organización interna del Órgano
Legislativo Nacional y los procedimientos que internamente deben seguir sus
integrantes para el desempeño de sus funciones.
De conformidad con las normas antes
referidas, esta Sala Constitucional resulta competente para conocer y decidir
el asunto tramitado en la presente causa. Así se decide.
De la conclusión jurisprudencial de la
breve transcripción realizada me ocupare más adelante pues aunque no está
inserta en el fallo definitivo es objeto fundamental de este capítulo.
SENTENCIA DEFINITIVA DEL 20 DE AGOSTO
DE 2003 DE LA SALA CONSTITUCIONAL DEL
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA SOBRE EL CASO SESIÓN EXTRAORDINARIA DE LA ASAMBLEA
NACIONAL EFECTUADA EN EL CALVARIO REFERENTE A LA REFORMA DE SU
REGLAMENTO
De la Sentencia objeto de este
trabajo, y sin desmeritar en ningún momento el resto de su contenido tanto de
los recurrentes como del juzgador, llama poderosamente la atención los alegatos
de defensa de la Asamblea Nacional, que en esa instancia del proceso se
encontraba representada por el profesor Andrés Brito, de reconocida trayectoria
en el manejo del Derecho Parlamentario Autor de la ponencia “LA REGULACIÓN DEL
PODER LEGISLATIVO EN LA NUEVA CONSTITUCIÓN” del VI Congreso de Derecho
Constitucional en Homenaje al Dr. Humberto La Roche, publicada en el Libro “El
nuevo Derecho Constitucional” editado por esta Universidad Católica Andrés
Bello.
Es obvio que la posición del Dr. Brito
es la Defensa del Acto de la Asamblea Nacional y que lógicamente se encuentra
revestida de la parcialidad de una de las partes, no obstante, en el resumen de
su defensa se evidencian aspectos relevantes del Reglamento de Interior y de
Debates y de su importancia practica de regulación entre los diferentes actores
políticos que hacen vida en el Parlamento nacional, así lo siguiente:
DEL ESCRITO DE INFORMES PRESENTADO POR
LA ASAMBLEA NACIONAL
El 6 de mayo de 2003, los abogados Andrés
Eloy Brito Denis, Ana Julia Niño Gamboa y Luis Felipe Palma, en su condición de
apoderados judiciales de la Asamblea Nacional, consignaron escrito de informes,
en el que se encuentran los alegatos que se resumen a continuación:
1.- Que en relación a la supuesta
inconstitucionalidad de la instalación de la sesión extraordinaria del 19 de
diciembre de 2002, por violación de lo establecido en el artículo 187, numeral
20, de la Constitución vigente, debe señalarse que el procedimiento propuesto
por los recurrentes para la incorporación del suplente del Diputado principal,
supone un intento de obstaculizar el funcionamiento eficaz de la Asamblea
Nacional, por cuanto la potestad constitucional de la misma de “calificar a sus
integrantes” constituye una atribución que “actualmente tiene una disminuida
importancia porque supone un residuo histórico de aquella función que
ostentaban los parlamentos de enjuiciar la validez o nulidad de las elecciones
donde fueron electos los diputados o parlamentarios”, y que tal función está
atribuida a una rama del Poder Público, la electoral, cuyos actos están, en
todo caso, sujetos al control ulterior jurisdiccional del Poder Judicial.
2.- Que en referencia al procedimiento
de calificación de sus integrantes, no es cierto que la incorporación de un
suplente, en caso de inasistencia del principal, esté sujeta en todo caso a la
previa calificación de la Asamblea, en vista de la atribución que le confiere
el artículo 187, numeral 20, de la actual Constitución, ya que es práctica parlamentaria,
absolutamente pacífica y uniforme, que “sólo en la primera oportunidad en que
el suplente se incorpora en lugar del principal, tiene lugar la previa
calificación del suplente por la Asamblea como integrante del Cuerpo, mediante
el examen de sus credenciales expedidas, por cierto, por el Consejo Nacional
Electoral”, casos en los cuales, tal y como ocurre al iniciar cada período
constitucional, se aplica el artículo 5 del Reglamento Interior y Debates, que
prevé la designación de una comisión integrada por al menos dos (2) Diputados
para examinar las credenciales del suplente.
3.- Que es en esa primera oportunidad
en que el suplente cubre la ausencia del Diputado principal, cuando la Asamblea
procede a verificar las credenciales, es decir, cuando procede a “calificar” al
suplente como miembro del Cuerpo, la cual tiene lugar en sesión plenaria de la
Asamblea Nacional, en la que el Presidente dispone el nombramiento de al menos
dos (2) Diputados para que verifiquen las credenciales del suplente, luego de
lo cual, aquél procede a tomar el juramento de respeto y obediencia a la
Constitución y a la ley, siendo incorrecto suponer que fuera de esta primera
oportunidad (al igual que ocurre con los Diputados principales) que la Asamblea
Nacional proceda indefinidamente a aplicar este procedimiento, cargado de
ritualismo salvo en lo referido al juramento constitucional, que mal
interpretado y aplicado puede conducir a la obstrucción del funcionamiento
adecuado del Órgano Legislativo Nacional.
4.- Que respecto de la competencia de
la Asamblea Nacional para acordar la separación temporal de un Diputado con el
voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de los diputados presentes,
prevista en el artículo 187, numeral 20, del Texto Constitucional, debe advertirse
la insólita interpretación efectuada de dicha norma por los recurrentes, ya que
la misma no tiene por objeto regular los permisos o licencias de los Diputados,
materia en la que la Constitución guarda silencio en forma oportuna al
encomendar su regulación al Reglamento Interior, y que, en cambio, cuando la
disposición contenida en el artículo 187, numeral 20, constitucional prevé la
posibilidad de que la Asamblea Nacional acuerde la “separación temporal” de un
diputado y exige, para ello, el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes
de los Diputados presentes, está regulando un aspecto del régimen disciplinario
de los parlamentarios.
5.- Que la posibilidad de aplicar
medidas disciplinarias destinadas a imponer la separación temporal de un
diputado de sus funciones, se encuentra restringida al voto reforzado de las
dos terceras (2/3) partes de los Diputados presentes como medida esencial de
protección de las minorías frente a las mayorías, dada su natural tendencia a
situarse en posición antagónica, la cual se justifica, por otro lado, al no ser
oponibles las prerrogativas constitucionales de inmunidad e irresponsabilidad
de los Diputados al propio Órgano Legislativo Nacional, de acuerdo con lo
previsto en el artículo 199 de la Norma Constitucional, de allí que el artículo
187, numeral 20, eiusdem, debe entenderse en íntima conexión con la potestad
contemplada en el numeral 19 del mismo artículo, conforme a la cual es
atribución del Cuerpo dictar su reglamento y aplicar las sanciones que en él se
establezcan, entre las que está la separación temporal.
6.- Que el procedimiento propuesto por
los recurrentes, en cuanto a la cuenta previa del Presidente de la
incorporación del suplente y de la aprobación por el Pleno de la Asamblea,
pretende colocar trabas en la conformación del quórum necesario para sesionar
y, en consecuencia, obstaculizar el buen funcionamiento del Órgano Legislativo
Nacional, ya que de acuerdo al artículo 221 del Texto Constitucional, el quórum
para sesionar en ningún caso será inferior a la mayoría absoluta de los
integrantes de la Asamblea Nacional, y si se incluye en la cuenta leída al
inicio de cada sesión la admisión o aceptación de la incorporación del
suplente, el Cuerpo nunca podría llegar a constituirse válidamente ante la ausencia
de los Diputados principales que son sustituidos por los suplentes, ya que,
según lo indicado en el recurso interpuesto, la incorporación de los últimos
sólo podría ocurrir después de iniciada la sesión, esto es, después que la
Asamblea se ha constituido válidamente.
7.- Que tanto en el Reglamento
Interior y de Debates de la Asamblea Nacional de 2001 como en el Reglamento
Interior reformado, la incorporación de suplentes en lugar del Diputado
principal jamás ha estado sujeta a formalidades especiales o insustanciales,
pues ha prevalecido el criterio de evitar maniobras obstruccionistas y
garantizar el funcionamiento eficaz y sin trabas del Órgano Legislativo
Nacional, de allí que la práctica parlamentaria seguida en la sesión
extraordinaria del 19 de diciembre de 2002, contemplada en el actual artículo
20 del Reglamento Interior, por la cual el suplente puede incorporarse, sin más
formalidad, una vez constatada la ausencia del principal, con la previa
convocatoria del suplente (que incluso puede tener el lugar el mismo día) o sin
ella (en casos donde no se haya participado con antelación la inasistencia del
principal), sin que sea admisible sostener que la inasistencia del principal
puede ser obstáculo insalvable para la incorporación del suplente.
8.- Que, en todo caso, la práctica
parlamentaria cuestionada en la solicitud de inconstitucionalidad planteada
sobre la base de una interpretación equivocada del Reglamento Interior y de
Debates de la Asamblea Nacional, constituye un ámbito reservado del Cuerpo
Legislativo Nacional, ya que la autonomía parlamentaria que reconoce el
artículo 187, numeral 19, de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, implica, de acuerdo a la doctrina comparada, no sólo la posibilidad
de emanar la norma, sino incluso “la de interpretarla en forma privativa”, sin
que sea posible la intervención o fiscalización de otras ramas del Poder
Público, por cuanto ello supondría el ejercicio de controles sobre la actividad
política del parlamento, siendo el caso que “el parlamento o la Asamblea es
juez de su propio reglamento”, al ser el control político y no el
jurisdiccional el medio general de aseguramiento de su aplicación.
9.- Que, en definitiva, salvo en los
casos de lesión de derechos o garantías constitucionales o de normas
constitucionales condicionantes del procedimiento parlamentario, puede
postularse con regla general el que los actos parlamentarios (interna corporis)
no deben estar sometidos al control jurisdiccional del Poder Judicial, y que en
tal sentido, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional “debería
abstenerse de evaluar la sesión extraordinaria del 19 de diciembre de 2002 en
lo que respecta a la determinación de su conformidad con el Reglamento Interior
y de Debates de la Asamblea Nacional”.
10.- Que respecto de la pretensión
subsidiaria de nulidad de diferentes artículos del Reglamento Interior, debía
indicarse, en cuanto a la inconstitucionalidad denunciada del último de los
artículos mencionados, que el mismo tomó en cuenta lo dispuesto por el artículo
221 constitucional, el cual como un límite constitucional expreso oponible a la
autonomía parlamentaria al establecer que el quórum en ningún caso podrá ser
inferior a la mayoría absoluta de los integrantes de la Asamblea Nacional, al
contemplar el quórum calificado de tres quintas (3/5) partes de los Diputados
presentes para la toma de decisiones revocatorias de actos legislativos, salvo
en los casos en que la causa de la revocación sea un error o carencia de alguna
formalidad no esencial, por no estar tales casos vinculados con elementos
esenciales sino extrínsecos del acto revocado, por lo que la actuación se
asemeja más a una subsanación o corrección del acto votado con anterioridad que
a una verdadera revocación.
11.- Que las minorías representadas en
el Órgano Legislativo Nacional se hallan, antes y después de la Reforma
impugnada, en la misma situación jurídica y política, pues es falso que el
principio democrático y el pluralismo político protegidos por el artículo 2 de
la Constitución impliquen la exigencia de que la regla en el ámbito
parlamentario sea la adopción de decisiones mediante mayorías calificadas o
reforzadas, y que, por el contrario, los mismos implican la regla general
contraria, a saber, que es la decisión adoptada por la mitad más uno de los
integrantes de los miembros del Cuerpo colegiado o de los miembros presentes en
la reunión según se establezca en las normas reguladoras del funcionamiento del
Cuerpo legislativo, siendo la exigencia de mayorías reforzadas o calificadas la
excepción, visto que limitan a las mayorías en beneficio de las minorías, que
en tal supuesto adquieren una especie de poder de veto sobre las mayorías.
12.- Que el propio principio del
pluralismo político imposibilita que como cláusula general de funcionamiento
del sistema y, en particular, del parlamento, se exijan mayorías reforzadas o
calificadas, lo cual revela que el propósito de los recurrentes no es, en
realidad, la protección de las minorías representadas en el Órgano Legislativo
Nacional, sino la consolidación de un modelo democrático del consenso, que
liquide la legítima aspiración de las mayorías a adoptar las decisiones en el
ámbito constitucional y parlamentario a través de sus representantes, cuando la
excepción debe ser, precisamente, las materias en que la propia Constitución
exija el consenso de las mayorías y de las minorías para dictar el acto o la
legislación, y que, en todo caso, el artículo 121 del Reglamento Interior pudo
haber adoptado conforme con la Constitución el principio del paralelismo de las
formas para la revocatoria de los actos del Parlamento, y desechar la extraña
regla de las tres quintas (3/5) partes para tal actuación.
13.- Que en relación con la supuesta
inconstitucionalidad del artículo 16 del Reglamento Interior y de Debates de la
Asamblea Nacional, debe indicarse que la reforma de dicha disposición, que
contempla la posibilidad de consultar los datos patrimoniales e intereses
económicos de los parlamentarios por los Diputados cuando estén realizando
alguna investigación parlamentaria autorizada o bien cuando acrediten un
interés legítimo y justificado en tener acceso a tal información sujeto en
ambos casos a la autorización de la Junta Directiva del Cuerpo, tiene por
finalidad introducir una medida de protección a la intimidad y a la vida
privada de las personas investidas de la función parlamentaria, de modo que
resulta infundada la denuncia de falta de cobertura por el artículo 143
constitucional de la norma impugnada, ya que uno de los supuestos que la
indicada disposición constitucional contempla para restringir el acceso a
información es la protección de la vida privada.
14.- Que sobre la pretendida
inconstitucionalidad de los artículos 11 y 20 del acto normativo impugnado,
debe reiterarse lo indicado previamente en cuanto a la calificación de los
integrantes del Cuerpo, a la incorporación de los suplentes ante la ausencia de
los Diputados principales y a la suspensión temporal de un Diputado de la
Asamblea por el voto favorable de las dos terceras (2/3) partes de sus
integrantes, pues el objetivo de las normas contenidas en los mencionados
artículos es favorecer la dinámica parlamentaria, disminuir las prácticas
obstruccionistas, y eliminar en definitiva aquellos obstáculos formales
insustanciales contrarios al funcionamiento eficiente del Órgano Legislativo
Nacional, al contemplar que para la incorporación del suplente es útil
cualquier medio para efectuar la convocatoria, sin que medie lapso alguno, al
no existir ninguna exigencia reglamentaria o constitucional que impida tal
práctica parlamentaria.
15.- Que, finalmente, en cuanto a la
denunciada inconstitucionalidad del artículo 77 del Reglamento Interior, debe
indicarse que de acuerdo con la doctrina especializada, no es posible oponer al
legislador en la forma en que lo plantean los recurrentes el vicio de
desviación de poder, por cuanto, entre otras razones, la misma es una técnica
de control de la discrecionalidad administrativa, que supone la sujeción al
bloque de la legalidad y a la Constitución, mientras que el legislador no tiene
discrecionalidad, sino libertad de configuración política sometida sólo a los
límites establecidos por el Texto Constitucional, y que, por otro lado, la
Oficina de Asesoría Económica y Financiera integra el sistema de asesoría legislativa
de la Asamblea, por ello, debe estar sujeta a la potestad organizativa del
Pleno del Cuerpo, sin que exista en la ley a favor del titular de la Jefatura
de la mencionada Oficina un derecho a que su situación estatutaria no sea
afectada o permanezca inalterable.
Los alegatos transcritos son más que
elocuentes y descriptivos de algunos aspectos del Reglamento de Interior y de
Debates que incluyen lo político y los derechos y deberes de las mayorías y
minorías representadas en la Asamblea Nacional y muestran como el Reglamento de
Interior y de Debates presenta una importancia capital en el desenvolvimiento
de tales factores.
CONCLUSIÓN
Que las normas organizativas y
procedimentales del Reglamento de
Interior y de Debates, integran a la parte orgánica de la Constitución y que,
según el contenido específico de cada una de ellas, pueden ser sustantivas, si
confieren facultades y funciones, o adjetivas o procesales si se ocupan de
regular formas y procedimientos para el cumplimiento de esas funciones.
Que el Reglamento de Interior y de
Debates como formula organizacional del Poder legislativo dependerá
directamente de la Forma de Estado o del Sistema de gobierno adoptado por cada
Nación, esto aunado a las formas supranacionales que se están constituyendo hoy
en día, y siendo esto lo principal es lógico que lo accesorio es decir su
reglamento de interior y de debates siga su suerte.
3.
Que el constituyente venezolano desde 1811, previó la existencia de este
cuerpo normativo, que es objeto del presente trabajo, puede observarse que es
1901, donde por primera vez adquiere el nombre como es conocido hoy en día
Reglamento Interior y de Debates, no obstante tal denominación desaparece en la
Constitución de 1961, situación que se repite en la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela de 1999.
4.
Que el mismo presenta las siguientes características:
· EMANA DEL PARLAMENTO NACIONAL PUEDE
ESTABLECER TEMAS DE LA RESERVA LEGAL PERO NO ES UNA LEY FORMAL.
· ES UN REGLAMENTO PERO PUEDE ESTABLECER
TEMAS DE LA RESERVA LEGAL.
· ORGANIZADOR DE LA ADMINISTRACIÓN DEL
PODER LEGISLATIVO NACIONAL
· AUTOCOMPOSICION DE SU REFORMA.
· DESARROLLA EL PRINCIPIO DE DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA.
· CREADOR DEL SISTEMA FUNCIONARIAL.
5.
La competencia para conocer sobre la inconstitucionalidad del reglamento
parlamentario corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, según sentencia número 593 del 25 de marzo de 2003, en el en el curso
de la misma causa.
GUSTAVO EDUARDO VALERO RODRÍGUEZ
CARACAS 2012
Profesor de Derecho Administrativo de
la Universidad Santa Maria
